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关键词: 社会公共利益/国家利益/民事公益诉讼/公益诉讼制度化/公益诉讼制度的实施

内容提要: 本文根据《民事诉讼法》关于公益诉讼的原则框架，对公益诉讼的具体制度及实施进行了深入的理论探讨。主要探讨了公益诉讼的客观范围、主观范围、诉讼请求类型以及程序问题。尤其是在公益诉讼客观范围方面，提出了将其范围限制在对不特定主体的公共利益侵害所提起的诉讼。并由此推进了对其他问题的认识。这些问题的探讨有助于学界和实务界对公益诉讼认识的进一步深化和拓展。

一、引言

改革开放三十年来，我国的经济发展取得了巨大的成就，令人瞩目。但应当坦承的是，这种发展也带来了严重的环境污染，造成了人与自然关系的进一步恶化，尤其是在我国，违法带来的利益远高于守法的特定环境法制之下①。追逐市场利益的人们对环境的破坏，侵害了社会的环境利益和他人的财产利益。对市场经济行为的规范不力，对市场利润的不当追求也造成了消费领域中社会公共利益的损害。环境污染和侵害消费者利益的行为无疑是我国当前最具社会影响的不法行为。就我国的政府权力体制而言，如果各级地方政府能够很好地发挥其监管职能，那么这些损害中的相当一部分是可以避免的。市场失灵所导致的侵害可以通过政府的有效监管得以预防和制止。然而，由于政府职能定位的错位，使得地方政府可能与市场不当追逐利益者形成某种意义上的勾连，使政府的监管职能形同虚设。这种现象即所谓的“政府失灵”。②在逻辑上，政府不能有效监管，侵害社会公共利益的行为都是违反法律的行为，对此，人们自然会想到法律，希望通过法律获得保护和救济。借助司法的力量避免和救济因他人的违法行为对公共利益造成的损害，弥补政府失灵所带来的后果。在各种法律救济手段中，大多数人认为公益诉讼制度系维护社会公共利益的一种很好的手段，建构公益诉讼制度成为一种普遍的社会诉求。我国理论界在十余年以前，学者们就开始了研讨公益诉讼的制度建构。最终，2012年民事诉讼法的修改对这一普遍社会诉求给予了一定的回应，在《民事诉讼法》中确立了公益诉讼的原则框架。

新《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新法颁布后，不少人认为我国确立了民事公益诉讼制度，并为此而欢欣鼓舞。实际上，该条规定并不是关于民事公益诉讼的制度性规定，而仅仅是一个关于民事公益诉讼的原则性规定。也就是说，只是原则上确认对某些领域中侵害公共利益的行为可以由非直接关系的主体提起诉讼，通过诉讼维护公共利益。③虽然，人们希望通过民事诉讼法的修改确立统一的民事公益诉讼制度，但对如何确立具体民事公益诉讼程序和制度，一方面，人们还缺乏足够的理论准备和实践积累，另一方面，各领域中公共利益的实体规范存在很大差异，因此难以在短期内完成统一的公益诉讼程序和制度的建构，只能够确定原则性框架以回应社会的诉求，这也反映了立法与修法中的政治性作为。

由于民事诉讼法修改没有将民事公益诉讼制度化，因此，民事公益诉讼的实际运行也就缺乏具体制度的支持。关于民事公益诉讼的客观范围、提起的主观(主体)范围、请求类型、具体程序等问题都需要制度化。同时，这些具体制度的实施也将会面临诸多问题，因此需要在理论上进行研讨，提出应对问题的方案，探究其理论基础。

也应当看到，民事诉讼法对民事公益诉讼的原则性规定也并非仅仅是政治性回应，也具有法规范的实在性。这些原则框架将对今后其制度化发挥基本规范作用。关于民事公益诉讼的具体制度化——无论是关于环境的法律规范，还是关于消费者权益保护的法律规范，在相应的公益诉讼程序的设计上都必须以民事诉讼法的原则性规定为基准。比如，关于民事公益诉讼的客观范围，尽管民事诉讼法采取的是列举式规定，一般而言，不排除具体的相关实体法可以将列举之外的其他侵害社会公共利益的行为纳入民事公益诉讼范畴，但绝不可以将已经列举的关于污染环境、侵害消费者公共权益的行为排除在民事公益诉讼之外。再如，关于民事公益诉讼的主体，原则上就只能是法律规定的国家机关和有关组织。相应的实体法规范可以将其具体化，但不能违背这一原则性规定。本文正是在民事诉讼法规定的原则框架下对其制度化及实施进行研讨。

二、公益诉讼的客观范围及其划定根据

公益诉讼的客观范围问题是公益诉讼制度化以及具体实施所无法回避的问题。一方面，从法律给定的方式上讲，因为公益诉讼的方式是特定的、特殊的，其特殊性在于，诉讼的提起不是按照直接利害关系人的意愿，而是以抽象的利益关联为依据，使公益诉权的行使超越了纠纷具体直接利害关联。纠纷解决方法的特殊性决定了适用对象的范围或类型。另一方面，法律之所以赋予这种诉讼方式以特殊性，又是因为纠纷类型和范围的特殊性需要。

人们对公益即社会公共利益这一概念一直有不同的理解，使得这一概念在某种程度上成为最具多义性、最不具有确定性的概念之一。有学者认为，公益应该有两层次含义：第一层为社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益；第二层含义是指国家利益。④还有学者认为，应将公共利益的内容概括为三个层次：“一为国家利益，此乃公共利益的核心，如国有资产；二为不特定多数人的利益，此乃公共利益常态化的存在形式，如不特定多数消费者、环境污染受害人的利益、因垄断经营受损者的利益；三为需特殊保护的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社会均衡、可持续发展必须加以特殊保护的利益，如老年人、儿童、妇女、残疾人的利益。”⑤笔者认为，公益涵盖上述三个部分利益是妥当的，但国家利益与不特定主体多数人的利益以及特殊保护利益实质是不同主体的利益。在客体方面，国家利益与公共利益有重合或交叉的方面，很难断言国家利益就是公共利益的核心。这种认识在政治上有意义，但在法律上似乎没有太大意义，，反而会误导法律制度的建构。

笔者主张只有不特定主体所享有的社会公共利益所引发的纠纷才能纳入公益诉讼的客观范围。这种理解是出于已有的公益诉讼原则框架。正是因为社会公共利益主体的不特定性，才使得社会公共利益的维护无法通过直接关系主体启动诉讼程序，从而借助司法的力量加以实现。因此，需要在法律上赋予基于超越直接利害关系的机关、团体、组织甚至个人以诉权，使其能够根据其法定职能、价值追求、自我设定的相关社会职能来实现对社会公共利益的维护。这种特殊的诉讼方式成为专门应对公益纠纷的诉讼方式。

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民事诉讼法列举的两类纠纷类型——污染环境或侵害众多消费者权益的纠纷——均有一个限定，即社会公共利益，且应理解为限定于不特定主体的社会共同利益。厘清这一点十分重要。同一污染环境的事件或侵害消费者权益的事件既有可能侵害特定人的财产或其他利益，也可能侵害不特定人的利益或权益，后者是公益诉讼可救济的社会公共利益。

环境利益是不特定的人所享有的共同社会利益，虽然环境污染的事件中也可能直接侵害特定主体的财产或其他利益，也有可能不涉及特定主体的利益，但一定会涉及不特定主体的共同利益。例如，对河流、湖泊、海水、山川、大气等的污染。国外环境法理论认为，环境或生态属于一种公共利益(｛D415XB16.jpg｝ffentliches Gut)，具有开放性与利益人多数性，可以由任何人使用消费，而不具有竞争性和排他性，不能归属(Zuweisung)于任何权利人格体。⑥

在侵害众多消费者合法权益的纠纷中未必一定存在侵害社会公共利益的行为。社会公共利益一定涉及众多人的利益，但并非只要涉及众多人的利益就一定是社会公共利益。如果能够特定受侵害的主体，那么就没有必要适用公益诉讼的方式，也就不能以公益诉讼的方式加以解决。某一侵害行为虽然损害了众多消费者的合法权益，但却不一定构成消费者公共利益。即使人数再多，但如果受害主体是特定的，那么通过一般的民事诉讼即可加以解决。与此同时，由于有特定的主体，才有可能提起具有具体损害结果的损害赔偿诉讼。像三鹿奶粉事件中，虽然有众多消费者受到了有害奶粉的侵害，但其受害主体是特定的，因此，提起普通的民事诉讼即可解决。对于人数众多的特殊情形，民事诉讼法专门规定了代表人诉讼制度，即通过诉讼代表人可以使得众多利害关系通过这一机制实现自己的诉讼请求。当然，三鹿奶粉事件并非仅仅涉及消费者个人私益，也涉及不特定主体——不特定消费者的利益，这就构成了社会公共利益。例如，制作和销售大量有害奶粉的行为就是损害社会公共利益，其侵害主体是不特定的。为了维护不特定消费者的利益，在行政管制失灵的情形下，就可以提起有关的公益诉讼，要求其停止生产、销售和销毁产品。由于既涉及社会公共利益，又涉及私益，因此公益诉讼和一般民事诉讼都是可以提起的。

公益诉讼作为一种特殊的诉讼形式，因其自身结构的原因，不可能像一般解决私益纠纷的民事诉讼那样发挥某些功能，如损害赔偿，故其适用是应当受到限制的。涉及众多利害关系人的纠纷应当尽可能地通过私益诉讼方式加以解决。涉及众多利害关系人的纠纷往往可能形成社会性纠纷，但社会性纠纷与涉及社会公共利益的纠纷不是一个层面的概念。不能将具有社会影响的众多人利益的纠纷等同于社会公共利益的纠纷，将具有社会影响的诉讼等同于公益诉讼。至于大规模侵权诉讼中所遭遇的高额诉讼费用(如高额鉴定费用)、举证难问题以及因为诉讼复杂而产生其他问题⑦完全可以通过完善法律援助制度、诉讼费用减免、调整举证和证明规则以及适用或建构代表诉讼、团体诉讼加以解决，无须搭公益诉讼的便车。

《民事诉讼法》第55条将环境污染和侵害消费者权益这两个领域的社会公共利益的纠纷列举为公益诉讼的范畴，意味着其他法律不可以将这两类公益纠纷排除在外，但并不意味着其他法律不能将这两类之外的其他公益纠纷纳入公益诉讼的客观范围。如果从制度规制的角度来看，环境保护法领域和消费者权益保护法领域完全可以独立设置相应的公益诉讼制度，例如，环境公益诉讼和消费者公益诉讼，并就公益诉讼的主体和特殊程序加以规定。⑧正是基于这一点，在公益诉讼制度的建构方面，就需要考虑还有哪些纠纷可以纳入公益诉讼的客观范围，在其相应的法领域中加以规定。

现在，人们议论比较多的是侵害国有资产或导致国有资产流失的行为能否作为侵害公共利益的行为而提起公益诉讼的问题。从法律上讲，国有资产在法律上确认为属国家所有、并能为国家提供经济和社会效益的各种资源总和。国有资产是社会发展的物质基础。因此，不少人认为应当将这类纠纷纳入公益诉讼的范畴。具体的理由是，侵害国有资产的行为或导致国有资产流失的行为就是损害社会公共利益的行为。从国有资产流失与企业负责人的关系来看，绝大部分国有资产流失都具有合法的流转形式，并且大多都与企业负责人的违法违规行为有直接联系，甚至有些企业负责人为了牟取私利而不惜实施损害国家利益的行为。因而这些国有资产的代表人既不会采取措施挽回流失的国家利益，也不会通过司法程序来维护国有资产，或者即便提起了诉讼，也会采取手段掩盖国有资产流失的事实。⑨因此，如果不将这类纠纷纳入公益诉讼的范畴，则会因为诉讼主体的缺失，导致无法通过诉讼手段维护国有资产。由于现存的国有资产流失现象往往是由内外勾结、恶意串通造成的，而现行诉讼法将原告资格限制在利益直接受损的当事人，使得大部分国有资产流失案件在国有企业负责人的掩盖之下无法进入诉讼程序。⑩

将这一问题扩展开来，实质是国家利益与公共利益两者的关系问题。在我国的特定体制、意识形态和语境之下，国家利益涵盖非常广泛，在广义上可以说能够满足国家生存发展需要，也就是对国家有益的一切方面都是国家利益。也只有在我国特有的历史、权力架构体制、社会形态、意识观念之下，国家的概念才如此被强调，国家与社会的界分才如此不明晰，国家利益才会如此被强化。正因为国家利益涵盖的广泛性，才使得在立法过程中，人们会认为在利益客体方面国家利益很难与社会公共利益划清界限。(11)

诚然，国家利益和社会公共利益在某些方面难以清晰划界，但应当承认两者毕竟有所不同，也能够在许多方面清晰划界。如果不指明其界限，法律制度的建构和运行则会遭遇尴尬和矛盾。在法律上，国家利益有着明确的主体即国家，社会公共利益没有特定的主体。因此，法律责任的实现也就有所不同。损害国家利益的，其赔偿的受偿主体也是国家。而侵害社会公共利益的赔偿，其受偿主体因主体的不特定，赔偿方法也有其特殊性，即使赔偿给国家，国家也只是代为受偿而已。

国有资产属于国家所有。国有资产流失、受到侵害会间接导致全体人民的利益受到损害，但这种利益的侵害不同于对没有特定主体的社会公共利益的侵害。一方面，对于代表国家或国有资产管理人的相关机构可以通过行政手段维护国有资产，在某些特殊的情形下也可以通过法律授权的机构，例如检察机关提起相关诉讼，维护国有资产，防止国有资产的流失。检察机关的这种诉权实际上是一种国家公诉权，因为涉及民事责任的追究，称为民事公诉权是妥当的。因此，没有必要将这类纠纷纳入公益诉讼的客观范围。社会公共利益与此不同，由于主体的不特定性，如果没有超越直接利害关系的机关和组织启动公益诉讼，就无法通过司法手段实现社会公共利益的维护。

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需要注意的是，作为国有资产运营的管理者的违法行为，国家有关监督机关主要是通过对其履行职务中是否有违法行为实施的监督而不是干预其职权行使。国有资产广泛介入市场是我国经济体制的一种特色，由此所发生的问题主要出在这种体制本身，而非通过诉讼可以避免。还应当注意的是，在国家、政府转型的当下，我们不应一味强化国家、政府对社会的过分干预。能够交由市场和社会完成的事项，应当交由市场和社会完成，从而避免国家、政府的“利维坦化”。(12)国家也是由若干单元的组织组成的，国家行为主要是政府官员和职员的行为，他们也是凡人，具有人的优点，也具有人的缺点。(13)这也是现代政治规制的基本出发点。

如果按照上述思路，在公共利益与国家利益重合的客体部分，其利益受到损害的，无需通过公益诉讼的方式，而是由国家、政府通过特定的方式予以处置。例如，人们经常议论的关于损害文物的行为能否纳入公益诉讼的问题也就应该有了结论——没有必要。

人们在认识公益诉讼客观范围时还有一个容易误识的问题，即将社会秩序，尤其是市场秩序与社会公共利益等同起来。这一误识就自然导致将破坏社会秩序(主要是市场秩序)的行为也纳入可以提起公益诉讼的范围。例如就有不少人认为应当将因垄断、不正当竞争的纠纷纳入公益诉讼的范畴。社会秩序当然不等于社会公共利益，破坏社会秩序的结果既有可能损害特定的利益主体，如经营者的利益(市场混淆、低价倾销、商业贿赂、侵犯商业秘密、有奖销售、商业诽谤等(14))，也有可能损害社会公共利益，是因与果的关系。国家维护一定的社会秩序有其相应的法律措施。垄断和不正当竞争是破坏市场竞争秩序的行为，会影响竞争的有序化，(15)其结果可能间接导致社会公共利益受损。对垄断和不正当竞争行为的规制手段主要是行政规制。因此，笼统地认为应当将垄断和不正当竞争的行为所发生的纠纷纳入公益诉讼的范围就是不妥当的。认为将反垄断、反不正当竞争的诉讼纳入民事公益诉讼是当今世界大多数国家通例的看法，主要是误用了国外公益诉讼的概念，是一种语境错误。(16)无论垄断还是不正当竞争导致侵害消费者的行为，如果有特定的侵害消费者主体，则可以通过一般民事诉讼解决其民事责任问题，只在涉及不特定的消费者主体的权益即社会公共利益时，才能启动公益诉讼程序。

三、公益诉讼提起的主观范围

公益诉讼提起的主观范围(主体范围)与公益诉讼客观范围是密切相关的。可以说，客观范围在一定程度上决定或限定了公益提起的主观范围。公益诉讼的基本特点是公益诉讼的提起主体是没有直接利害关系的机关或组织。我国《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”由于该条规定是对公益诉讼的原则性规定，因此，也表明对公益诉讼提起的主体作了原则性的规定，即只有法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼。明确将个人排除在提起公益诉讼的主体范围之外。这种限制的理论依据是国家代表权论，即只有国家才能代表这种不可分利益，组织的代表权也是国家所委托的，因此必须有法律的规定。(17)

由于《民事诉讼法》第55条对提起公益诉讼的主体仅仅是原则性规定，因此就给公益诉讼提起主体的具体制度化留下研讨的空间。民事诉讼法修改中之所以没有明确公益诉讼主体的范围，是因为主体范围的划定必须考虑环境保护和消费者保护等各领域的具体情形，在修改环境保护法和消费者保护法的过程中具体加以确定。民事诉讼法在原则上将机关和有关组织限制在“法律规定”这一前提之下。在2012年《民事诉讼法》修改之前，有的地方性条例已经明确授予检察机关和其他机关团体提起环境公益诉讼的权利。(18)也有地方司法机关以及相关部门在具体的实施意见中明确了这些机关的环境公益诉权。(19)

国家机关是否享有公益诉权的问题，本质上是国家作用的界限问题。以功能主义取向，从国家应当代表社会共同利益的立场上，国家介入公益纠纷的解决是理所当然的。国家对社会的具体干预通过其职能加以确定。国家机关具有公益诉讼原告资格正是基于特定的国家机关的职能。例如我国《宪法》第26条第一款规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”也正是因为与国家机关的相关职能有关，所以国家机关只有在其法定职能范围内才具有原告资格，在其范围内具有当事人能力。从国家的职能和职责来看，提起公益诉讼似乎存在矛盾之处，因为国家如果要维护社会公共利益，完全可以直接运用国家权力来实现。尤其是在我国这样国家权力如此广泛介入社会的情形下。不过，国家或政府职能的分工使得部门职责的履行存在缺失，职能监督成为必要，在这个意义上，赋予某些国家机关提起公益诉讼有其现实性。

无论是环境保护领域还是消费者保护领域，相关的行政管理部门都有权对污染环境和侵害消费者合法权益的行为采取法律所赋予的行政手段，以维护环境利益和消费者的利益。不能由行政机关直接强制的，可以借助司法强制执行程序实现。从目前的法律规定和实践来看，只有涉及损害赔偿的才必须通过民事诉讼程序获得强制执行的根据。(20)近些年来已有不少环境管理部门向环境加害人提起所谓公益诉讼的情形。(21)人们也常把这些案件作为行政机关提起公益诉讼的典型案例。实际上，笼统地将行政机关代表国家就环境污染提起的损害赔偿诉讼称为公益诉讼未必是妥当的。问题在于，能否肯定地说环境利益的主体就是国家。如果利益主体特定为国家，则赔偿的受偿主体也应当是国家。行政机关提起公益损害赔偿诉讼就是代表国家行使赔偿请求权。如果环境利益属于社会，没有特定的利益主体，则国家只是基于维护环境和社会公共利益的职能，那么可由其行政机关代表国家提起实现其职能的公益诉讼。国外的理论同样认为，由于环境或生态利益不能归属于任何主体，国家只能作为公共利益的受信托人。(22)该认识能够成立，虽然行政机关也可以提起诉讼请求赔偿，但受偿主体不是国家，所受赔偿的款项只能通过适当的方式用于环境利益的恢复，或者分配给社会(包括在一定地域内受事件影响的公民)。笔者认为，也只有在这个意义上行政机关提起此类诉讼才能称之为公益诉讼。如此，国家机关与组织在公益诉讼上的主体地位才是一致的，彼此是平等的。如果环境利益主体特定为国家，一旦向国家赔偿之后，个人、团体、法人便无法再请求赔偿了，可见环境利益是无法分割的。

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根据我国《环境保护法》第2条的规定，环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和人工改造的自然因素的总体。这里所指环境既包括生活环境，也包括生态环境。从资源的角度，也包括自然资源。如果从利益归属的角度来看，与自然资源或财产联系的环境利益归属，毫无疑问应当归属于国家。但这之外的环境利益因其客体的特殊性而无法归属于特定主体，如生活环境和生态环境所带来的利益，无论是国家，还是个人、团体、组织。环境利益是一种人们所共同享有的利益。个人在环境污染中所遭受的损失可能体现为具体的财产损害、人身损害，包括精神损害。正是从这个意义上讲，个人才具有环境利益，也就是环境权的私益性所在。从权利的含义上讲，所谓“环境权”就是一种抽象的权利，而非具体的权利。因此对环境利益造成的损害，其赔偿也不能特定其受偿主体。与侵害国家所有的土地、矿产资源、国有资产的情形不同，后者的权利主体是特定的，国家有权通过法律手段要求侵权人予以赔偿。相关机关代表国家具体行使请求权。当然，在国与国的关系来看，环境利益必须特定于一定的国家，因为一定疆域的环境与一国的生存发展相关。

笔者认为，虽然不能完全排除行政机关代表国家提起公益损害赔偿请求，但在没有法律规定的处理赔偿金的相应规范时，应当不得提起。如此一来，行政机关能够提起公益诉讼的机会应该不多，因为所有维护环境的手段，行政机关均可以直接实施。另外，行政机关在公益诉权行使方面，也依然可能存在“政府失灵”的现象，行政机关作为政府的执行机关也存在诉权失灵的情形，公益诉权失灵不过是政府失灵的一种表现形式而已。也同样会发生寻租的现象，可能发生利益交易行为。我们也不应忘记，“国家是一个庞大的虚构的实体，每一个人都竭力通过它牺牲他人为代价来维持自己的的生活”。(23)对此，我们必须警惕。这也是为什么公益诉权主体应当向组织开放的原因之一。因为公益是最容易被私利所利用的理由。

组织的公益诉讼原告资格既可以基于该组织的法定职能，也可能是基于团体组织成员的协议或章程。在我国，对于前者没有太多疑问，国外也大多通过法律(例如德国的《防止不正当竞争法》和《普通约款法》)授予某些组织以团体诉权。例如，在环境保护、消费者保护、反不正当竞争领域。对于后者，尤其是专门针对某一大规模侵权事件临时成立的组织(有时也依托当事人的社团)，其诉权问题就存在质疑了。如果要求具有公益诉权的组织必须合法登记，显然这些组织不具备这样的要件。但应当承认这些组织对于维护相应的社会公共利益以及众多利害关系人的利益是十分有效的。民间组织(NGO)提起公益诉讼也是一种政治参与。既然国家、政府鼓励民间组织参与社会，那么也应当认可民间组织利用公益诉权参与社会管理。从民事诉讼理论上讲，这些组织的诉权是依据纠纷管理权理论。这些组织通过成员的认可而取得纠纷管理权，从而成为适格的原告。(24)

注释:

①齐晔：“守法的困境：企业为什么选择环境违法?”，载《清华法治论衡——环境法：挑战与应对》第13辑，清华大学出版社2010年版，第282页。据有关方面统计，我国企业环境违法的成本不及环境治理成本的10％，不及危害成本环境代价的2％。“违法成本低、守法成本高”导致了企业环境行为的违法倾向。王灿发：“环境违法成本低之原因和改变途径探讨”，《环境保护》2005年第9期。

②[日]青木昌彦、奥野正宽、冈崎哲二编著：《市场的作用国家的作用》，林家彬等译，中国发展出版社2002年版，第28页。

③如果从单纯法律技术上讲，作为民事诉讼法上的原则性规定，明确环境和消费者保护领域也是没有必要的，仅需规定“对侵害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”即可，至于哪些领域可以具体提起公益诉讼交由相应的法律明确规定。

④参见颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》，法律出版社2008年版，第26～27页。

⑤韩波：“公益诉讼制度的力量组合”，《当代法学》2013年第1期。

⑥Vgl. Scker F J, Die Einordnung der Verbandsklage in das System des Privatrechts, München: Beck, 2006, S. 2.

⑦参见李艳芳：“美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考”，《中国人民大学学报》2003年第2期。

⑧其他程序可以借用民事诉讼法的有关规定。如果不考虑立法资源的问题，也可以在《民事诉讼法》之外单独制定一部“公益诉讼法”。

⑨参见于志刚、王南南：“论检察机关对国有资产流失案件的民事公诉权”，载《国有企业改革法律报告(第2卷)》，中信出版社2005年版，第106～113页。

⑩参见颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第81页。颜运秋：“公益诉讼：国家所有权保护和救济的新途径”，《环球法律评论》2008年第3期。

(11)参见王胜明主编：《中华人民共和国民事诉讼法释义(最新修正版)》，法律出版社2012年版，第101页。

(12)在现实中，国家也有自身的利益追求，是自主的实体。因此应当尽量避免干预的扩张和权力的膨胀。参见［英］安德鲁·海伍德：《政治学》(第二版)，张立鹏译，中国人民大学出版社2006年版，第116、117页。

(13)参见[意]加埃塔诺·莫斯卡：《政治科学要义》，任军锋、宋国友、包军译，上海世纪出版集团2005年版，第218页。

(14)参见《反不正当竞争法》第2章列举了7种不正当竞争行为，但大多并未直接侵害消费者的权益。

(15)详见王晓晔：《反垄断法》，法律出版社2011年版，第80、38页。

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(16)在国外，公益诉讼的含义非常多元，在广义上包涵了所有社会性的诉讼事件，其公益诉讼含义与社会影响事件几乎等同。在英美国家中，公益诉讼也不区分行政公益诉讼与民事诉讼。在社会性诉讼方面，如所谓人权诉讼(human rights litigation)、策略诉讼(strategic litigation)、示范诉讼(test case litigation)、影响诉讼(impact litigation)、社会运动诉讼(social action litigation)、社会变革诉讼(social change litigation)等都属于公益诉讼。关于公益诉讼的多重含义参见徐卉：《通向社会正义之路——公益诉讼的理论与实践》，法律出版社2009年版，第4～5页。

(17)参见[德]克雷斯蒂安·冯·巴尔：《欧洲比较侵权行为法》(上卷)，张新宝、焦美华译，法律出版社2001年版，第468页以下。

(18)2010年3月1日起施行的《贵阳市促进生态文明建设条例》第23条规定：“检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。”

(19)2008年11月，昆明市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市环保局四部门联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》[昆环保(2008)520号]，其第六项规定：“环境公益诉讼的案件，依照法律规定由检察机关、环境保护行政执法机关和有关社会团体向人民法院提起诉讼，并负责收集证据、承担举证责任。环境保护行政执法机关应对环境污染事故进行鉴定，并委托有资质的机构对造成的损害后果进行评估，对环境公益诉讼提供必要的技术支持。”

(20)之所以必须通过民事诉讼程序，是因为其赔偿的性质是民事赔偿。这里涉及相关的问题是，如果国家利益受到损害，且国家作为公法主体而非私法主体时，若存在民事赔偿，还通过民事诉讼程序来获得执行根据吗?

(21)参见1.昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司在治污设施未竣工验收的情况下，将养殖废水渗入地下水系统，导致人畜饮水困难。行政部门虽对其罚款50万元，但仍未停止侵害。于是，在昆明市人民检察院支持下，昆明市环保局作为原告提起民事诉讼。2011年1月昆明市中级人民法院判决两企业立即停止对环境的侵害，向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付417.21万元及评估费13.252万元，用于治理被污染的水源。参见中国公益诉讼网：，最后访问时间：2013年6月18日；2.“佛山市丹灶镇政府诉广东天乙集团有限公司和苏国华等环境污染侵权纠纷案”，载广东省佛山市南海区人民法院：，最后访问时间：2013年6月18日；3.安宁市国土资源局诉戴望相等案等[昆明市中级人民法院，文号：(2011)昆环保民初字第4号]。

(22)西方法治国家的环境法治理论的基石是环境权论，而公共信托理论(public trust doctrine)又是环境权论的现代发展和重要理论基础。根据该理论，国家对财产和自然资源管理的权力来源于全体公民的信托。参见汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2011年版，第59～60页；另见，Vgl. Wagner, Die gemeinschaftsrechtliche Umwelthaftung aus der Sicht des Zivilrechts (2005-02-01) TX2 Versicherungsrecht, Datenbank VERSRA, Karlsruhe Heft 4. S. 177)。

(23)[法]弗雷德里克·巴斯夏：《财产、法律与政府》，秋风译，贵州人民出版社2003年版，第185页。

(24)参见[日]伊藤真：《民事诉讼的当事人》，有斐阁1978年版，第122页。

出处:《清华法学》2013年第4期

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