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这是中国乳粉行业最好的时候，也是最为纷乱的阶段。
　　好的是，政府表现出了整顿乳粉行业、确保产品质量从未有过的决心和力度，这对提高产品安全、提振国内消费者信心意义非凡。
　　纷乱在于，漫天飞扬的政策、文件将加剧乳粉行业的洗牌，在政府大力推动下，国内乳粉行业将迎来史无前例的兼并重组浪潮。
　　并购浪潮开启
　　2014年伊始，乳粉业传出消息，飞鹤乳业将斥资全面收购吉林艾倍特乳业，看重的就是艾倍特的奶源基地。
　　中投顾问食品行业研究员简爱华视之为乳粉行业兼并浪潮的“开启”。
　　“从工信部部署婴幼儿配方奶粉企业兼并重组的工作来看，2013年只是摸底阶段，2014、2015年将开启兼并的浪潮，2016年到2018年是最后的收尾阶段。”简爱华说，飞鹤收购事件只是2014年并购浪潮的开始，未来两年还将有大量企业参与到兼并大潮中，而奶源将成为“催化剂”。
　　在《推动婴幼儿配方乳粉行业企业兼并重组工作方案》中，工信部的思路是，到2018年，将127家配方乳粉企业减少到50家，其中，培育3至5家大型企业集团，前10家国内品牌企业市场集中度达到80%。从产业发展角度看，提高产业集中度、扶持国内品牌并无太大非议。然而，曾推动中国乳业快速发展的众多中小企业，将逐渐退场，可能会令市场产生波动。
　　“现在不是‘百花齐放’的时代了。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长张利庠接受《经济》记者采访时说出了这样的话。
　　他坚持认为，从安全角度出发，政府的管理无论多么严格都不过分，但回到企业自身，又显无奈。
　　“这是一对矛盾，行业协会或者中小企业肯定希望企业得到更好的发展，我们也很关注中小企业，但当其达不到门槛、影响产品安全时，企业经济发展就是次要的，当前乳粉行业强调的是从数量向质量的上升。”张利庠说。
　　在诸多行业向成熟、合理的产业结构发展的过程中，实力较弱的中小企业不断退出是一个必然的趋势，中国乳业快速发展的近10年中，行业秩序混乱、产品质量问题层出不穷，在“边发展、边整治”的道路中，一批不达标的企业难逃退出的命运。
　　工信部公布兼并思路后不久，2013年底，国家食药监总局发布了婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则，在奶源地的严苛要求上，被称为“史上”最严标准。
　　“严”的不只是生产许可的控制，更重要的是，在实现工信部推动乳粉行业兼并重组“三步走”的工作中，“奶源”将成为政府手中重要的棋子，牢牢地把握着乳粉行业的格局，主动拉开了乳粉行业兼并的序幕?

　　政策忽左忽右
　　尽管一系列政策从确保乳粉产品安全、提高产业集中度出发，但被质疑的是，政策标准的制定正在被大利益集团“绑架”，多数新出台的制度对大利益集团可谓利好。
　　接受《经济》记者采访时，张利庠坦承，在行业标准制定过程中，，的确存在上述嫌疑，如同世界上其他行业一样，一些大企业参与到政策的制定中，绑架政策和消费者，“这样的标准肯定使中小企业很难参与到竞争中。”
　　“政府应该有一个更加专业、水平更高的队伍来制定政策标准，一定要杜绝大企业的参与，但这方面的工作并没有做好。”张利庠说，想要平衡好各方关系，水平高、执行力强的主管部门是必不可少的，而在以往乳粉行业调整过程中，政策表现出“忽左忽右、左右徘徊”的迹象。
　　值得注意的是，2013年，国家发改委曾针对6家乳粉企业的价格垄断行为开出了6.7亿元的天价罚单；可工信部随后主推的兼并重组路线中，将培养3至5家大型奶业集团，这很难不被人质疑是否在培养新的垄断企业。
　　一方面，政府部门对垄断行为严惩不贷，另一方面，行业整顿却又有培养垄断企业的倾向。尽管前者的处罚对象是洋品牌，但在治理垄断措施上，难免让人心生疑问，遏制了洋品牌的垄断、却在培养本土垄断品牌？不可忽视的是，目前几大本土品牌都有“国字”背景。
　　似乎一切都在助推大企业的出现，在政策的强力干预下，乳业最稀缺的资源——奶源，已经成为乳粉行业兼并重组的“导火线”，大批无力竞争奶源的企业将悉数退常
　　然而，在十八届三中全会公报中，22次提到了“市潮，并突出强调“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用”。面对错综复杂的乳粉行业，市场该如何发力？
　　接受记者采访时，中央财经大学经济学院教授于爱芝认为，我国的乳粉行业目前处于一个充分竞争的市撤境下。在这样一个市撤境下，政府这只“看得见的手”所发挥的作用是对市锄制这一“看不见的手”的补充和完善，政策调控一定要遵循市场规律，避免矫枉过正。
　　“政府须明确参与边界”
　　包括中投顾问食品行业研究员简爱华在内的业内人士认为，乳粉行业兼并重组的浪潮不可避免，问题的关键是，政府推动了这场行业大变局，但在实际过程中又该怎样执行呢？
　　在分析由政府主导的三元并购三鹿的案例中，简爱华认为，乳粉企业应该从中吸取经验，比如三元没有足够市场来消化三鹿的资源导致三鹿后期发展中与三元脱节，“不要盲目并购，后期整合资源的能力是很重要的 。”
　　她观察到，2013年以来发生的奶企并购事件中，企业已经摸准方向，从弥补自身短处入手，展开了一系列行动。
　　不容乐观的是，自2012年以来，包括航运、钢铁、汽车、有色金属在内的多个行业都被提上了兼并重组的日程，可效果不甚明显。记者也注意到，乳粉行业兼并重组的具体实施方法，也在以工信部为代表的政府部门下予以公布，却不被广泛看好。
　　张利庠认为，在兼并重组过程中，应该由市场起到决定性作用，“政府把规则确定好即可，具体谁能盈利就不是政府的职责了，要由市场说了算。”他同时认为，在中国只形成几个乳粉企业并不是一个好结果，“要让中小企业参与到行业的竞争中，以便提高行业的活力。”
　　长期研究农业经济的中央财经大学经济学院教授于爱芝认为，加快乳粉行业整合是必然趋势，但她却质疑，过度的政策助推是否会缩短乳粉行业成长的时间表？
　　在她看来，乳业发达国家行业集中度高——如美国只有4家乳粉企业，但是这种产业特征与其特有的组织形态(如牛奶规模化生产)和市场长期竞争、充分作用密不可分。
　　“在我国乳粉行业重组过程中，我认为一个基本的前期条件是，充分发挥市锄制的作用，减少行政干预。”于爱芝强调，市锄制的确存在自身缺陷，可政府须明确参与边界，把握好政府参与的“度”。政府过度参与行业的重组，不仅会违背行业组织发育过程中的内在规律，导致资源配置扭曲；而且人为地加速产业重组进程，容易形成“寡占型”的产业和市场结构。
　　她认为，政府应该做好两方面的工作：一是构建有效的财政、金融、产业政策体系，利用政策杠杆引导企业自主完成兼并重组。二是完善制度建设，包括乳粉行业重组中的监管机制，提高企业的违法违规成本，为行业发展创造公平、健康的环境。